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近日國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》（發(fā)改能源〔2020〕1421號，以下簡稱“實(shí)施方案”）。生物質(zhì)發(fā)電新政的出臺，引起了社會各界高度關(guān)注。應(yīng)部分會員企業(yè)和金融投資機(jī)構(gòu)要求，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會結(jié)合行業(yè)自身特點(diǎn)和生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，就實(shí)施方案談?wù)剠f(xié)會的理解與認(rèn)識，供各方參考。
01新政出臺背景
為進(jìn)一步完善細(xì)化《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財(cái)建〔2020〕4號)和《可再生能源電價附加資金管理辦法》（財(cái)建〔2020〕5號）有關(guān)要求，同時結(jié)合2020年8月20日習(xí)近平總書記在“扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會”上對推進(jìn)城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物處理利用的重要指示，三部委基于深入推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，提升城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物能源化利用水平，促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電（含農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、生活垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電，下同）行業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)深入研究，廣泛征求社會各界意見后，出臺了該實(shí)施方案。
02實(shí)施方案總體思路
以收定補(bǔ)。“以收定支，收支平衡”將是確定年度補(bǔ)貼規(guī)模和項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模首要把握的原則。無論如何配置項(xiàng)目資源，“以收定補(bǔ)”這條紅線不能跨越。
新老劃段。為保持產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)穩(wěn)定性，避免新政對2020年1月20日（“財(cái)建〔2020〕4號文”和“財(cái)建〔2020〕5號文”發(fā)布之日）之后已投運(yùn)和在建項(xiàng)目的沖擊，三部委以2021年1月1日為新老政策的分界點(diǎn)，同時也為已核準(zhǔn)但未開工項(xiàng)目留出了一定的決策思考期。
標(biāo)本兼治。實(shí)施方案既考慮到當(dāng)前已建在建項(xiàng)目如何獲取電價補(bǔ)貼，同時又為“十四五”期間行業(yè)如何發(fā)展指明了方向，給行業(yè)以明確預(yù)期。
多元利用。在大力發(fā)展農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，鼓勵生物質(zhì)能因地制宜，走多元化、非電、和高附加值利用路線。
市場方向。充分發(fā)揮市場在項(xiàng)目資源配置中的決定作用。政府在正確處理好城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物能源化利用過程中社會公共服務(wù)屬性與商品屬性間的關(guān)系基礎(chǔ)上，市場能解決的問題均交由市場處理。
明確責(zé)任。根據(jù)中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》和《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號）精神，城鄉(xiāng)各類廢棄物的污染防治為地方事權(quán)。既然生物質(zhì)能利用屬地方事權(quán)，為明確其主體責(zé)任，“十四五”期間，國家將逐年加大地方政府分擔(dān)生物質(zhì)電價補(bǔ)貼比例，直至中央財(cái)政完全退出。
平穩(wěn)有序。為避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展“急剎車”和“一刀切”，新政采取循序漸進(jìn)、逐步深入方式，始終把行業(yè)健康、平穩(wěn)、有序發(fā)展放在首位考慮，給生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)更多的政策調(diào)整適應(yīng)期。
03今年新增項(xiàng)目補(bǔ)貼分配方案
補(bǔ)貼總額：2020年生物質(zhì)發(fā)電新增項(xiàng)目中央年度補(bǔ)貼額度為15億元。
申報(bào)條件：須納入國家及省級有關(guān)規(guī)劃；污染物排放達(dá)標(biāo)；2020年1月20日（含）之后項(xiàng)目全部機(jī)組并網(wǎng)投運(yùn)；若是垃圾焚燒發(fā)電，項(xiàng)目所在城市已實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度；企業(yè)須自我信用承諾。對不誠信者將納入國家征信體系，將影響企業(yè)的投融資和日常經(jīng)營活動。
如何申報(bào)？各省按月組織企業(yè)申報(bào)（2020年8月底之前符合條件的項(xiàng)目可一攬子申報(bào)）并負(fù)責(zé)初審；有關(guān)部門組織國家可再生能源信息中心對地方申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核。對信息不實(shí)項(xiàng)目，直接取消補(bǔ)貼資格。
排序規(guī)則：按項(xiàng)目全部機(jī)組并網(wǎng)時間（注意，排序并網(wǎng)時間以項(xiàng)目最后一臺機(jī)組并網(wǎng)時間為準(zhǔn)）由先到后進(jìn)行排序，先投先得，直至今年15億補(bǔ)貼額度全部分配完畢。未納入今年中央補(bǔ)貼規(guī)模的已并網(wǎng)項(xiàng)目，結(jié)轉(zhuǎn)至次年繼續(xù)按投運(yùn)時間排序。
項(xiàng)目補(bǔ)貼額度測算。對于農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和沼氣發(fā)電，將根據(jù)上一年度項(xiàng)目所屬行業(yè)平均上網(wǎng)小時數(shù)和項(xiàng)目所在省份中央財(cái)政度電補(bǔ)貼強(qiáng)度等條件，測算項(xiàng)目所需補(bǔ)貼額度。對于垃圾焚燒發(fā)電，則根據(jù)項(xiàng)目年入廠垃圾處理量、噸垃圾補(bǔ)貼電量（280千瓦時）和所在省份中央財(cái)政度電補(bǔ)貼強(qiáng)度等條件，測算項(xiàng)目所需補(bǔ)貼額度。該額度僅用于項(xiàng)目所需補(bǔ)貼測算，不作為實(shí)際補(bǔ)貼資金發(fā)放依據(jù)。
據(jù)協(xié)會測算，今年上半年投運(yùn)的151萬千瓦生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目（農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電57萬千瓦、垃圾焚燒發(fā)電86萬千瓦、沼氣發(fā)電8萬千瓦）在符合申報(bào)條件前提下，將可能率先獲得電價補(bǔ)貼。
04“十四五”生物質(zhì)發(fā)電政策走向
競爭性配置項(xiàng)目資源。自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工和新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價和納入年度建設(shè)規(guī)模管理。2020年1月20日至2021年1月1日期間已投運(yùn)、在建和已開工的合規(guī)項(xiàng)目將維持原有電價政策。
建立電價補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制。2020年已并網(wǎng)但未納入當(dāng)年補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目和2021年起新并網(wǎng)且納入補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目，補(bǔ)貼資金將由中央與地方共擔(dān)，按不同區(qū)域每年動態(tài)確定共擔(dān)比例，且逐年減少中央財(cái)政分擔(dān)比例，直至中央財(cái)政補(bǔ)貼完全退出。預(yù)計(jì)到“十四五”末期，新建生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目電價補(bǔ)貼將全部由地方承擔(dān)。
鼓勵生物質(zhì)能多元化和高附加值利用。根據(jù)所在區(qū)域資源和能源市場需求，因地制宜選擇生物質(zhì)能利用方式，宜氣則氣、宜熱則熱、宜電則電。繼續(xù)嚴(yán)控農(nóng)林生物質(zhì)純發(fā)電項(xiàng)目，大力發(fā)展生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)，鼓勵生物質(zhì)能非電利用和高附加值利用。
逐步推動生物質(zhì)發(fā)電走向市場化。由于生物質(zhì)發(fā)電兼具處理有機(jī)固廢（改善環(huán)境）、提供清潔可再生能源和惠農(nóng)富農(nóng)等多重責(zé)任，如何通過市場化機(jī)制在有機(jī)固廢“收集、儲存、運(yùn)輸、處理、能源消納”等環(huán)節(jié)補(bǔ)償其社會和環(huán)保效益，分擔(dān)“無害化、減量化、能源化”利用過程中的成本，探索一條適合生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“生物循環(huán)經(jīng)濟(jì)”模式，將是未來很長一段時間內(nèi)政府和行業(yè)面臨的共同課題。
進(jìn)一步強(qiáng)化生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行管理。一是再次強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)作用。申報(bào)中央補(bǔ)貼項(xiàng)目必須納入國家及省級相關(guān)規(guī)劃，未納入規(guī)劃項(xiàng)目地方政府不得核準(zhǔn)（備案）。二是建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對各省生物質(zhì)發(fā)電建設(shè)規(guī)模和新增項(xiàng)目所需中央財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警。等新增項(xiàng)目所需補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)到當(dāng)年中央財(cái)政補(bǔ)貼總額后，地方政府不得再新核準(zhǔn)需中央補(bǔ)貼項(xiàng)目，以此合理控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)奏。三是落實(shí)地方監(jiān)管主體責(zé)任，加大對生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目日常監(jiān)管力度，對違規(guī)摻燒和騙補(bǔ)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。
05政策調(diào)整將帶來哪些變化
商業(yè)模式的改變。隨著生物質(zhì)發(fā)電競價上網(wǎng)及電價補(bǔ)貼分擔(dān)比例逐年向地方傾斜，原有以發(fā)電為主要盈利點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，推行有機(jī)固廢處置有償服務(wù)，提升生物質(zhì)能非電利用盈利水平將是產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展趨勢。未來項(xiàng)目多元化盈利模式將支撐生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)健康、穩(wěn)步和高質(zhì)量發(fā)展。
行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。由于當(dāng)前正處于新老政策過渡期，行業(yè)企業(yè)、金融投資機(jī)構(gòu)、地方政府對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)觀望氛圍濃厚。預(yù)計(jì)今后兩年，生物質(zhì)能發(fā)電行業(yè)發(fā)展增速將有所放緩。但從長遠(yuǎn)看，實(shí)施方案的出臺將有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，倒逼行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。通過市場競爭，能夠配置優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資源，提升企業(yè)經(jīng)營管理水平和行業(yè)競爭力。
部分地方將會加大生物質(zhì)能支持力度。“十四五”期間，隨著生態(tài)文明建設(shè)步伐加快和實(shí)施方案中各項(xiàng)舉措逐步落地，對于處置城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物壓力較大省份，將會率先出臺生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策。特別是隨著垃圾分類實(shí)施區(qū)域的逐步擴(kuò)大，垃圾分類政策不斷完善，城鎮(zhèn)生活垃圾收費(fèi)制度將在全國范圍內(nèi)逐步建立，這將為地方政府承接有機(jī)固廢處置主體責(zé)任奠定一定的財(cái)力基礎(chǔ)。
06行業(yè)如何應(yīng)對產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整
投資決策需理性。對已經(jīng)核準(zhǔn)（備案）還沒有開工或處于投資論證階段的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，建議投資主體結(jié)合實(shí)施方案精神要求，依據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用場景和現(xiàn)有各類投資邊界條件，對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行充分論證，在政策風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上理性投資。
積極拓展非電利用。為對沖因電價政策調(diào)整而帶來的項(xiàng)目收入下滑風(fēng)險，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)需轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，根據(jù)項(xiàng)目所在地能源消納市場情況，進(jìn)行技術(shù)和模式創(chuàng)新，因地制宜拓展生物質(zhì)能非電利用和高附加值利用。
創(chuàng)新有機(jī)固廢處置新業(yè)態(tài)。創(chuàng)新是任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展的永恒主題。在具備條件地區(qū)，鼓勵對各類有機(jī)固廢（農(nóng)林廢棄物、廚余垃圾、餐廚垃圾、畜禽糞污、干垃圾、可回收垃圾等）進(jìn)行協(xié)同處置，降低有機(jī)固廢處置成本，提升項(xiàng)目盈利水平。
苦練內(nèi)功，提升自身抗風(fēng)險能力。生物質(zhì)能屬于薄利行業(yè)，盈利水平受國家政策影響較大，企業(yè)需要開源節(jié)流。一是在精細(xì)化、過程化管理上要下大功夫，俗話講，節(jié)省出來的就是利潤。二是企業(yè)通過創(chuàng)新，才能尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。企業(yè)唯有持續(xù)提高自身經(jīng)營能力，才是對抗外部營商環(huán)境變化的最好法寶。
07落實(shí)新政舉措
壓實(shí)地方責(zé)任。地方政府應(yīng)積極主動承擔(dān)發(fā)展生物質(zhì)能主體責(zé)任，按照“誰污染誰付費(fèi)，誰處理誰收益”的環(huán)境治理思路，建立城鄉(xiāng)各類有機(jī)廢棄物有償處理機(jī)制，將有機(jī)廢棄物處理支出逐步納入地方政府一般公共預(yù)算。
多種市場化措施并舉。建議將生物質(zhì)發(fā)電納入綠色證書交易、碳市場交易和“隔墻售電”試點(diǎn)范疇，通過市場化方式，提升行業(yè)整體盈利能力，減輕對電價補(bǔ)貼依賴。
出臺生物質(zhì)能激勵政策。結(jié)合國家生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和構(gòu)建國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)發(fā)展格局，建議各地盡快出臺支持生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)和生物質(zhì)能非電利用（清潔取暖、生物天然氣、液體燃料等）發(fā)展的各類激勵政策，吸引更多社會資本進(jìn)入生物質(zhì)能領(lǐng)域。
