×
? ? 近年來，我國很多地方通過設(shè)立PPP產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP獎(jiǎng)補(bǔ)資金等方式推進(jìn)了環(huán)保PPP模式的發(fā)展，環(huán)保PPP模式的項(xiàng)目數(shù)量和金額都得到快速增長。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，各行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)前三位分別是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，其中污染防治與綠色低碳項(xiàng)目數(shù)量為3979個(gè)、投資額4.1萬億元，分別占PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的55.8%、38.0%。
? ? 環(huán)保PPP模式能夠解決環(huán)保項(xiàng)目所面臨的融資難、到位難、管理效率低下等問題，加大環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。為促進(jìn)我國環(huán)保PPP模式的良性發(fā)展，筆者認(rèn)為，應(yīng)關(guān)注以下五方面問題。
? ? 第一，要理性看待PPP模式適用范圍，防止出現(xiàn)泛化和碎片化的現(xiàn)象。按照具體服務(wù)對(duì)象，環(huán)保PPP模式可以分為單一項(xiàng)目、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)三大類。目前，我國在環(huán)保領(lǐng)域普遍采用的是單一項(xiàng)目，如大型污水處理廠的PPP模式等，而PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復(fù)基金，也已經(jīng)開始試點(diǎn)。未來，環(huán)保PPP的發(fā)展模式應(yīng)該從單體環(huán)境治理項(xiàng)目向綜合性的區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變。綜合性的區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)模式是將整個(gè)區(qū)域或流域的環(huán)境保護(hù)，通過類似項(xiàng)目捆綁、協(xié)同設(shè)施規(guī)劃與投資建設(shè)管理等方式，將區(qū)域內(nèi)分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈整合成為一個(gè)大項(xiàng)目。通過復(fù)合產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)，能夠增加整個(gè)項(xiàng)目包的總收益，使原來并不盈利的環(huán)保項(xiàng)目盈利，同時(shí)，還能促進(jìn)流域內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈的高、中、低利潤項(xiàng)目共同發(fā)展。
? ? 但是，在綜合性轉(zhuǎn)變過程中，要避免泛化和碎片化的現(xiàn)象發(fā)生。PPP泛化現(xiàn)象是把無關(guān)的項(xiàng)目強(qiáng)加進(jìn)來，這會(huì)增加社會(huì)資本實(shí)施的難度。碎片化是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行過度分割的現(xiàn)象，比如一個(gè)項(xiàng)目被分為不同的部分并采取不同的方式，這將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈的上下環(huán)節(jié)被拆散等，不利于系統(tǒng)集成實(shí)現(xiàn)整體績效水平的提高。PPP模式并非適用于所有環(huán)保項(xiàng)目，其適用與否取決于項(xiàng)目的技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)規(guī)模、設(shè)施設(shè)備要求等自身屬性。因此，應(yīng)理性看待PPP模式適用范圍。
? ? 第二，要激活社會(huì)資本的活力。PPP模式是政府公共資本與私人資本的合作，這種合作應(yīng)當(dāng)是一種平等主體間的私法意義上的合作關(guān)系。但是，政府掌握公共權(quán)力的現(xiàn)實(shí)可能會(huì)導(dǎo)致私人資本的合法權(quán)益無法得到應(yīng)有保障。這種情況在環(huán)保PPP項(xiàng)目發(fā)展中同樣存在。對(duì)于社會(huì)資本而言，環(huán)保企業(yè)相比其他行業(yè)，在規(guī)模、融資上都沒有優(yōu)勢。但從環(huán)保項(xiàng)目看，很多地方環(huán)保項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備不足，有的項(xiàng)目甚至在準(zhǔn)備階段就不到位，加之政府在規(guī)劃、可行性研究論證、財(cái)政承受力招標(biāo)程序、文件合同等方面的不規(guī)范操作，增加了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保PPP項(xiàng)目一般周期在20～30年，具有周期長的特點(diǎn)，這就進(jìn)一步加大了地方政府違約、法律變更等風(fēng)險(xiǎn)。這些因素的存在都影響了社會(huì)資本參與的積極性。因此，環(huán)保PPP模式應(yīng)該維持好政府公共資本與私人資本各自權(quán)益之間的平衡，通過制度安排使政府公共資本與私人資本實(shí)現(xiàn)雙贏。
? ? 第三，環(huán)保PPP模式良性發(fā)展要根據(jù)項(xiàng)目選擇適合的回報(bào)機(jī)制。環(huán)保領(lǐng)域中，政府付費(fèi)類項(xiàng)目通常采用的是“可用性 績效付費(fèi)”回報(bào)機(jī)制。在這種方式中，可用性付費(fèi)是以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格、建設(shè)可用性績效指標(biāo)向社會(huì)資本逐年支付;而運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)是按照運(yùn)營維護(hù)績效、考核結(jié)果來支付的。在實(shí)踐中，部分環(huán)保PPP項(xiàng)目的“可用性 績效付費(fèi)”的回報(bào)機(jī)制出現(xiàn)了可用性付費(fèi)占比大而運(yùn)營績效付費(fèi)占比微乎其微的現(xiàn)象，這增加了PPP項(xiàng)目由政府兜底的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保PPP模式實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是保護(hù)環(huán)境，因此，PPP模式應(yīng)該強(qiáng)化按效付費(fèi)的機(jī)制，通過可用性付費(fèi)比例的降低和運(yùn)維績效付費(fèi)比例的提高，來改變“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的局面。與此同時(shí)，也要充分考慮項(xiàng)目是否具備實(shí)行績效掛鉤的抓手。
? ? 第四，要增強(qiáng)對(duì)專業(yè)運(yùn)營的關(guān)注。PPP模式的核心是通過優(yōu)化SPV(為實(shí)施PPP項(xiàng)目而設(shè)立的特殊項(xiàng)目公司)的治理結(jié)構(gòu)，使SPV能夠?qū)μ峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)負(fù)責(zé)，從而提高專業(yè)化水平。但是，從我國目前環(huán)保PPP模式的發(fā)展看，重建設(shè)輕運(yùn)營的問題普遍存在。目前，對(duì)環(huán)保PPP關(guān)注點(diǎn)往往是項(xiàng)目的融資、施工等方面。為了環(huán)保PPP模式的長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)該將關(guān)注點(diǎn)集中在運(yùn)營上。對(duì)于企業(yè)而言，應(yīng)該增加對(duì)運(yùn)營的關(guān)注，在保證運(yùn)維質(zhì)量的前提下控制運(yùn)維成本。對(duì)于政府而言，要充分考慮因環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)利益分配失衡導(dǎo)致的環(huán)保設(shè)施運(yùn)營類企業(yè)回報(bào)率下降的問題，因?yàn)檫@關(guān)系PPP項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境功能。因此，相關(guān)部門要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管。
? ? 第五，要關(guān)注最低需求風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。最低需求風(fēng)險(xiǎn)衡量的是公共服務(wù)的實(shí)際需求與預(yù)期需求的滿足程度，一旦形成很可能直接導(dǎo)致政府付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。以污水處理為例，此類PPP項(xiàng)目一般約定基本水量，但是，由于項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)是地方政府做的，因此，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也由政府承擔(dān)。而隨著PPP合作范圍不斷擴(kuò)大、模式持續(xù)創(chuàng)新、競爭逐漸加劇，最低需求風(fēng)險(xiǎn)也出現(xiàn)了從政府向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。PPP風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)按照“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”、“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配”、“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限”三原則來進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。同時(shí)，要充分考慮項(xiàng)目的差異性，如單體污水處理廠PPP項(xiàng)目和廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目就不能采取完全相同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。此外，政府和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一方提出的要求、績效能否清晰考核等，都是需要考慮的因素。作者單位：中共遼寧省委黨校
