×
業(yè)界期待已久的生物質(zhì)發(fā)電（垃圾焚燒發(fā)電）補(bǔ)貼方案終于落地了。
9月16日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），多家媒體轉(zhuǎn)發(fā)刷屏。
有從業(yè)人士認(rèn)為，新政打開了前幾年一直緊縮的入庫大門，使得以前未能入庫的并網(wǎng)存量項(xiàng)目能夠優(yōu)先入庫了，是件好事。但也有人認(rèn)為，《方案》背后還隱藏的大量的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，所以表達(dá)出悲觀和恐慌情緒。
而根據(jù)《環(huán)保圈》測(cè)算，今年需要并網(wǎng)入庫的垃圾發(fā)電項(xiàng)目約為13萬噸/日，現(xiàn)實(shí)情況下，恐怕只有三成，約4萬噸/日能夠入庫享受9億的國補(bǔ)資金，剩余的7成新投運(yùn)并網(wǎng)項(xiàng)目可能難以入籃。
基于此，目前大量的垃圾發(fā)電在建項(xiàng)目都爭(zhēng)分多秒，加班加點(diǎn)，快速進(jìn)入“搶裝”的階段，以爭(zhēng)取在截至日期前并網(wǎng)發(fā)電。
1、入庫大門打開了，大家就有盼頭了
傳言兩年，靴子落地。令人出乎意料的是，如此重磅的方案，市場(chǎng)的反應(yīng)卻顯得波瀾不驚，并未引起太大的反響和爭(zhēng)議。
一方面，是因?yàn)榉桨赋雠_(tái)前兩年已經(jīng)有太多的風(fēng)聲和鋪墊，業(yè)內(nèi)早已“見怪不怪”了。
從去年年初，全國人大代表提議取消垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼，到財(cái)政部回答王毅提案逐步減少新增項(xiàng)目納入補(bǔ)貼比例，再到今年上半年一系列輔助性的政策文件落地——《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（下稱財(cái)建[2020]4號(hào)文）、《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》、《加快編制生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項(xiàng)規(guī)劃的通知》，以及4月9日發(fā)布的《關(guān)于有序推進(jìn)新增垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，就在前不久的8月31日，國家電網(wǎng)還剛剛公布了今年第三批已入庫的57個(gè)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目（垃圾焚燒39個(gè)）。
無論是1月份的財(cái)建[2020]4號(hào)文確定了“以收定支”的大方向，對(duì)全國垃圾焚燒項(xiàng)目開展摸底調(diào)查，還是4月專門印發(fā)有序推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電的政策文件，明確今年1月20日新舊項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以及8月底公布入庫項(xiàng)目，9月安排15個(gè)億的補(bǔ)貼資金，這些動(dòng)作都是一步一步、有條不紊地向業(yè)內(nèi)傳達(dá)生物質(zhì)發(fā)電（垃圾焚燒發(fā)電）也會(huì)“仿效”風(fēng)電和光伏，不會(huì)立刻取消國補(bǔ)，但從長遠(yuǎn)來看，中央財(cái)政資金補(bǔ)貼逐步減少，國補(bǔ)滑坡、退出是遲早的事情。
盡管從業(yè)人士多方反對(duì)、呼吁時(shí)機(jī)不成熟，建議在垃圾收費(fèi)制度完善之前不宜取消，但鑒于寅吃卯糧、日益縮小的可再生能源基金庫，國補(bǔ)取消仍是大勢(shì)所趨。
另一方面，對(duì)從業(yè)人員來說，既然阻擋不了趨勢(shì)，倒不如擁抱變化。
與其埋怨、抱怨，甚至抗議，還不如想著如何通過加快在建項(xiàng)目進(jìn)度、搶裝并網(wǎng)入庫，或是與政府協(xié)商，提高垃圾處理費(fèi)等，來彌補(bǔ)電價(jià)補(bǔ)貼取消這部分的損失，或許才是更加現(xiàn)實(shí)的選擇。
以上兩點(diǎn)，可能就是《方案》下發(fā)后從業(yè)人員如此淡定的原因。
不僅沒有抱怨，有些焚燒企業(yè)心態(tài)甚至還相當(dāng)樂觀。某焚燒企業(yè)負(fù)責(zé)人向《環(huán)保圈》表示，相對(duì)于前幾年入庫大門緊縮的狀態(tài)，新政總算是打開了一扇門，使得以前未能入庫的并網(wǎng)存量項(xiàng)目能夠優(yōu)先入庫了。從某種意義上說這也是件好事，只要入庫大門打開了，大家就有盼頭了。
在他看來，政策的“組合拳”遠(yuǎn)未結(jié)束，已入庫的老項(xiàng)目也并不是絕對(duì)安全，盈利或管理較差的存量項(xiàng)目還存在出局的風(fēng)險(xiǎn)，為新項(xiàng)目“騰地”，這才是財(cái)建[2020]4號(hào)文所說的動(dòng)態(tài)調(diào)整入庫的精神。此外，存量項(xiàng)目也不是一直拿補(bǔ)貼，說不一定哪天就會(huì)頒布新政策，確定存量項(xiàng)目補(bǔ)貼終止的方案。
2、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增多，加劇悲觀情緒
相對(duì)于以上這類“樂觀派”，也有不少人持反對(duì)意見，稱新政對(duì)行業(yè)負(fù)面影響很大，對(duì)新政背后隱藏的細(xì)節(jié)以及傳遞出來的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)出無可奈何或是悲觀、恐慌的情緒。
通讀《方案》全文，其主要關(guān)鍵點(diǎn)是：
補(bǔ)貼總額：
2020年生物質(zhì)發(fā)電新增項(xiàng)目中央年度補(bǔ)貼額度為15億元。
申報(bào)條件：
須納入國家及省級(jí)有關(guān)規(guī)劃；污染物排放達(dá)標(biāo)；2020年1月20日（含）之后項(xiàng)目全部機(jī)組并網(wǎng)投運(yùn)；若是垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目所在城市已實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度；企業(yè)申報(bào)必須情況屬實(shí)，并提交信用承諾書沒有且承諾不出現(xiàn)弄虛作假、違規(guī)摻燒等情況
排序納入規(guī)則：
按項(xiàng)目全部機(jī)組并網(wǎng)時(shí)間先后次序排序，并網(wǎng)時(shí)間早者優(yōu)先，直至入選項(xiàng)目所需補(bǔ)貼總額達(dá)到今年15億元為止。未納入今年中央補(bǔ)貼規(guī)模的已并網(wǎng)項(xiàng)目，結(jié)轉(zhuǎn)至次年依序納入。
一是競(jìng)爭(zhēng)性配置項(xiàng)目資源。自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工和新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全部通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)。
二是建立電價(jià)補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制，因地制宜確定分擔(dān)比例。2020年已并網(wǎng)但未納入當(dāng)年補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目和2021年起新并網(wǎng)且納入補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目，補(bǔ)貼資金將由中央與地方共擔(dān)，按不同區(qū)域每年動(dòng)態(tài)確定共擔(dān)比例，且逐年減少中央財(cái)政分擔(dān)比例，直至中央財(cái)政補(bǔ)貼完全退出。
也就是說，今年生物質(zhì)發(fā)電（含垃圾焚燒、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電及沼氣發(fā)電）項(xiàng)目，國家給予了15個(gè)億的補(bǔ)貼總額，按照項(xiàng)目并網(wǎng)先后順序，先并網(wǎng)的先得，直至15個(gè)億補(bǔ)貼總額分配完畢。今年沒有得到補(bǔ)貼的并網(wǎng)項(xiàng)目，將轉(zhuǎn)到明年依序納入，其實(shí)說白了就是“排隊(duì)”機(jī)制，這是其一；
其二，從明年1月1日起，不是以往的電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制了。以垃圾焚燒為例，以前只要電廠投入運(yùn)營，國補(bǔ)加各地燃煤基準(zhǔn)價(jià)，每發(fā)一度電，就能拿到0.65元上網(wǎng)電價(jià)，現(xiàn)在規(guī)則發(fā)生了變化，要全部通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)。
這部分新增補(bǔ)貼資金由中央地方共擔(dān)，至于分擔(dān)比例多少，目前并未確定，還需因地制宜動(dòng)態(tài)調(diào)整。但可以確定的是，中央財(cái)政分擔(dān)將逐步減少，直至完全退出。
那么問題來了，15億的補(bǔ)貼總額，能夠覆蓋多少項(xiàng)目，今年夠“用”嗎？明年還有嗎？有多少？如何理解通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)？比0.65元度電補(bǔ)貼低了，競(jìng)爭(zhēng)方式配置資源會(huì)導(dǎo)致什么？中央與地方共擔(dān)比例，能否遵循公平公正原則，把有限的資金用在最需要地區(qū)和項(xiàng)目呢？
由此可見，《方案》背后還隱藏的大量的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，因此加劇了業(yè)內(nèi)人士的悲觀情緒。
3、6-7成新并網(wǎng)焚燒項(xiàng)目恐難入庫
根據(jù)上述《方案》，今年中央新增生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼資金總額為15億元。
按照8月31日，國家電網(wǎng)公布2020年第三批可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單的公告（如圖一），入庫的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目有57個(gè)，其中垃圾發(fā)電項(xiàng)目39個(gè)，比例占據(jù)68%，高達(dá)7成。
圖一：今年第三批已入庫的生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目
保守估計(jì)，按照焚燒占60%入庫比例估算，今年15億元補(bǔ)貼總額將有9個(gè)億給了垃圾焚燒項(xiàng)目。
而實(shí)際上今年“嗷嗷待哺”的已經(jīng)并網(wǎng)投運(yùn)的垃圾焚燒項(xiàng)目有多少呢？9億元能夠貼補(bǔ)貼多少項(xiàng)目，覆蓋多大的比例？
我們不妨來測(cè)算一下。
由于各地發(fā)電水平不一樣，假設(shè)平均1噸生活垃圾發(fā)250度電，再假設(shè)每度電國補(bǔ)按照0.25元補(bǔ)貼（各地不統(tǒng)一，0.1元-0.3元區(qū)間）計(jì)算，那么一年365天，1噸的生活垃圾得到補(bǔ)貼（三者相乘）就是2.3萬元。如此計(jì)算，1萬噸規(guī)模是2.3億元，9個(gè)億補(bǔ)貼大約只能解決4萬噸/日規(guī)模。
而根據(jù)“十三五”規(guī)劃對(duì)于垃圾焚燒產(chǎn)能的要求（五年59.14萬噸/日）以及筆者之前的數(shù)據(jù)，拋去2年建設(shè)期以及退補(bǔ)引起的強(qiáng)裝潮，預(yù)計(jì)今年需投運(yùn)并網(wǎng)大約有13萬噸/日產(chǎn)能規(guī)模。按照上述公式計(jì)算，與之對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼需求就是30億元，而實(shí)際上只有9個(gè)億的資金，缺口高達(dá)21億元。
說白了，今年需要并網(wǎng)入庫是13萬噸/日，而現(xiàn)實(shí)情況下，恐怕只有三成，約4萬噸/日能夠入庫享受9億的國補(bǔ)資金，剩余的7成新投運(yùn)并網(wǎng)項(xiàng)目可能就難入籃了。
也有別的媒體，因?yàn)橛?jì)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、假設(shè)條件不同，得出大約只有4成焚燒項(xiàng)目才能夠入庫。
還有，令業(yè)內(nèi)人士更加不確定的是，今年中央15億資金總額，明年會(huì)不會(huì)更少？今年都已經(jīng)是“杯水車薪”了，未來隨著入庫項(xiàng)目越來越多，明后年“僧多肉少”的現(xiàn)象會(huì)不會(huì)更加突出？
因?yàn)閺摹皥D一”入庫的39個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目來看，大多是2016年-2017年投運(yùn)并網(wǎng)的，而2018年-2019年才是垃圾焚燒集中中標(biāo)的“大年”，這兩年新中標(biāo)的產(chǎn)能合計(jì)約22萬噸/日，只好排隊(duì)等待來年甚至更晚，通過競(jìng)爭(zhēng)性方式確定上網(wǎng)電價(jià)。
這些顧慮，無疑對(duì)入不了庫、處理費(fèi)不高、存量項(xiàng)目少的新加入焚燒投資企業(yè)給予重重一擊，也正是應(yīng)了我們通常說的那句話——任何一個(gè)行業(yè)都是先來的有肉吃，后來的連湯都沒得喝。
4、今年的主旋律是搶裝，搶裝，還是搶裝
基于以上原因，原本一派欣欣向榮的市場(chǎng)，不得不因?yàn)閲a(bǔ)逐步抽身，呈現(xiàn)出“兩級(jí)分化”的現(xiàn)象。
一方面，在建項(xiàng)目爭(zhēng)分多秒，加班加點(diǎn)，快速進(jìn)入“搶裝”的階段，以爭(zhēng)取在截至日期前并網(wǎng)發(fā)電。
上述《方案》有關(guān)表述，如“按照項(xiàng)目并網(wǎng)先后順序，先并網(wǎng)的先得，直至今年15個(gè)億補(bǔ)貼總額分配完畢”，極大地刺激了“強(qiáng)裝潮”風(fēng)起云涌。
怪不得有業(yè)界同仁說，今年生物質(zhì)發(fā)電（垃圾焚燒）的主旋律是搶裝，搶裝，還是搶裝，入庫，入庫，還是入庫。
另一方面，稍微留意就會(huì)發(fā)現(xiàn)，相較于前兩年的大項(xiàng)目頻現(xiàn)，各家企業(yè)中標(biāo)捷報(bào)頻傳，今年前8個(gè)月全國釋放的垃圾焚燒項(xiàng)目罕見下滑，新增項(xiàng)目開始降溫。
據(jù)《環(huán)保圈》統(tǒng)計(jì)，無論是中標(biāo)數(shù)量，還是日處理規(guī)模，相較于去年都是4成左右的下降 （如圖二所示）。
圖二：今年與去年中標(biāo)的垃圾焚燒項(xiàng)目情況
從處理規(guī)?？?，今年前八個(gè)月，全國新增的垃圾焚燒項(xiàng)目處理規(guī)模累計(jì)約4.5萬噸/日，同比去年（7.5萬噸/日）下降了40%，每個(gè)月都有不同程度的下滑。3月、5月、7月下降幅度最大，日處理規(guī)模均是以萬噸為單位在減少。
從定標(biāo)數(shù)量看，今年八個(gè)月，全國累計(jì)中標(biāo)了43座垃圾焚燒項(xiàng)目，相比去年的71座，也減少了28座，中標(biāo)數(shù)量也同比下降了40%。
之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，不僅僅是受疫情影響那么簡單，而是真實(shí)的需求在下滑，可供招標(biāo)的項(xiàng)目也是一年不如一年。
經(jīng)過前幾年的跑馬圈地，資本快速布局，目前全國各地垃圾焚燒處理能力提升很快，甚至大城市飽和后，不得不將目光投向中西部三四線縣域城市、500噸以下的小項(xiàng)目。
此外，這還跟以收定支、國補(bǔ)新政取消的影響有關(guān)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國補(bǔ)取消后，地方要獨(dú)立承擔(dān)比目前要高一倍的垃圾處理費(fèi)，不得不酌情上馬項(xiàng)目。
5、“鐵飯碗”沒了，未來補(bǔ)貼恐比0.65元低
最后，再說說《方案》的其他三個(gè)影響。
首先，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電更加被漠視。
除了市場(chǎng)的兩極分化，在建項(xiàng)目“強(qiáng)裝”，新增項(xiàng)目“降溫”以外，地方政府對(duì)于農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電的態(tài)度上也是“冰火兩重天”。
有人大膽直言，“新政等于判了農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電的死緩，緩期五年！在沒有國補(bǔ)的情況下，地方政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，必定將有限的資金支持生活垃圾焚燒發(fā)電，而對(duì)于農(nóng)林廢棄物則會(huì)進(jìn)一步采取漠視，農(nóng)村露天燒荒將更加嚴(yán)重?！?/span>
盡管農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目已經(jīng)具備了一定的成本優(yōu)勢(shì)，但是投資商將進(jìn)一步遠(yuǎn)離農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目。
今年上半年生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)量下滑也說明這點(diǎn)，根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會(huì)數(shù)據(jù)，2020年上半年，生物質(zhì)發(fā)電新增裝機(jī)容量151萬千瓦，同比減少63萬千瓦。出現(xiàn)這一現(xiàn)象，一方面受疫情影響施工進(jìn)度，另一方面也是由于2020年后補(bǔ)貼政策未明朗，投資企業(yè)的觀望態(tài)度影響了投資力度。
根據(jù)上述人士悲觀判斷，十四五之后，這種觀望態(tài)度將更加明顯，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電增量項(xiàng)目將不會(huì)呈體系增加，生物質(zhì)發(fā)電這個(gè)產(chǎn)業(yè)將變得支離破碎，甚至可能走向消亡。
其次，“鐵飯碗”沒了，未來補(bǔ)貼恐比0.65元要低。
此外，《方案》還有一個(gè)要點(diǎn)，從明年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工和新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，將仿效前兩年風(fēng)電、光伏模式，全部通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)。
不少業(yè)內(nèi)人士對(duì)新政表示擔(dān)憂，從明年起，將不再有0.65元度電補(bǔ)貼的“鐵飯碗”了，要全部通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)。有可能是政府給予最高的指導(dǎo)價(jià)，按照目前競(jìng)爭(zhēng)情況和多方博弈，大概率要比0.65元要低的價(jià)格，然后采取公開方式競(jìng)標(biāo)確定上網(wǎng)電價(jià)。
這一政策，本意是優(yōu)先選擇補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡幅度大、技術(shù)水平高的項(xiàng)目，但實(shí)際執(zhí)行層面上，若監(jiān)管不嚴(yán)、操作不好，很容易出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象。
第三，呼吁中央財(cái)政給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多的傾斜。
根據(jù)《方案》的精神，從明年起，所有生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目都要通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)，新增補(bǔ)貼資金由中央地方共擔(dān)，至于中央和地方各占多大的比例，目前還未確定，將因地制宜，動(dòng)態(tài)調(diào)整。
對(duì)此，業(yè)內(nèi)呼吁，希望政策的天平多向處理費(fèi)較低、財(cái)力不足、處理規(guī)模又小的欠發(fā)達(dá)縣域項(xiàng)目傾斜，使得有限資金真正花在“刀刃”上，給予真正需要補(bǔ)貼項(xiàng)目和地區(qū)。
而相反的，對(duì)于那些處理費(fèi)較高、處理規(guī)模較大、區(qū)域位置又好的大型垃圾焚燒項(xiàng)目，比如財(cái)力實(shí)力較好的江浙以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政則有望承擔(dān)更多的補(bǔ)貼責(zé)任。
