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參照光伏和風(fēng)電國(guó)補(bǔ)退坡，生物質(zhì)國(guó)補(bǔ)退坡的聲音其實(shí)已流傳已久。此次靴子落地，盡管大家談不上有多驚訝，但仍舊一石激起千層浪，以下拋磚引玉，希望引發(fā)大家更多的探討。
近日國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、家能源局聯(lián)合印發(fā)了《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》，引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注。其主要內(nèi)容如下：
1.1.競(jìng)價(jià)上網(wǎng)+央地分?jǐn)偅?毛錢難倒英雄漢
此次方案輔一出臺(tái)，就引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注，而最關(guān)鍵的點(diǎn)歸納起來莫過于八個(gè)字：競(jìng)價(jià)上網(wǎng)+央地分?jǐn)偅ㄔ俚街醒胪顺觯芍^兩大殺器。
這背后的直接原因是中央可再生能源基金嚴(yán)重缺錢，同時(shí)還蘊(yùn)含著重新理順中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的邏輯。盡管道理大家都懂，但問題就在于地方“心有余而力不足”，因此地方財(cái)政壓力將隨之傳導(dǎo)至市場(chǎng)，倒逼市場(chǎng)讓利或改革。
此次靴子落地，市場(chǎng)一直擔(dān)心的中央可再生能源基金（約2毛錢/度），終究，將慢慢地沒了！
如果說一分錢難倒英雄漢，2毛錢就真是難倒一批英雄好漢了。
回顧垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)發(fā)展史，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)即是2012年發(fā)改委《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》明確全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每度 0.65 元。
此次退補(bǔ)，顯然將巨大影響項(xiàng)目收益。以一個(gè)1000噸/日項(xiàng)目為基準(zhǔn)，按照補(bǔ)貼價(jià)60元/噸，0.65元/度補(bǔ)貼，其項(xiàng)目資本金稅后IRR為10.38%。如果國(guó)補(bǔ)取消0.1~0.2元，項(xiàng)目公司資本金稅后IRR將降低至4%~7%，顯然這無(wú)法滿足一般公司的投資需求。而若要維持同等收益，政府補(bǔ)貼需大幅上漲58%~116%（95元-130元/噸），一個(gè)項(xiàng)目政府每年需額外多付1100-2300萬(wàn)元。
盡管目前部分垃圾焚燒項(xiàng)目新中標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)攀升，已在試圖對(duì)沖未來國(guó)補(bǔ)取消風(fēng)險(xiǎn)。然而，今年以來，新上的垃圾焚燒項(xiàng)目主要位于相對(duì)不發(fā)達(dá)的地級(jí)市及縣城，要想完全指望地方政府提高處置費(fèi)，顯然面臨較大的難度。
1.2. 15億額度不夠分，約40%投運(yùn)項(xiàng)目需挪到明年央地分?jǐn)?/strong>
根據(jù)此次方案，所有申請(qǐng)補(bǔ)貼的項(xiàng)目將按照全部機(jī)組并網(wǎng)時(shí)間先后次序排序，直至入選項(xiàng)目所需補(bǔ)貼總額達(dá)到15億額度為止。
截至2020年2月底，全國(guó)總計(jì)431座垃圾焚燒發(fā)電廠投運(yùn)，共計(jì)45.5萬(wàn)噸/天，假設(shè)今年將有14.5萬(wàn)噸/天垃圾焚燒項(xiàng)目并網(wǎng)（即可完成十三五規(guī)劃的59萬(wàn)噸目標(biāo)，這個(gè)缺口數(shù)據(jù)也與E20按照兩年建設(shè)期推測(cè)得出的2020年新投運(yùn)項(xiàng)目為15萬(wàn)噸/日的數(shù)據(jù)基本一致），按照330天運(yùn)行時(shí)間，國(guó)補(bǔ)0.15元/度計(jì)算，則需補(bǔ)貼規(guī)模為19億。
顯然，此次國(guó)家分配的額度中并不夠分。
同時(shí)需注意的是，國(guó)家擬分配的15億額度中還包括農(nóng)林生物質(zhì)及沼氣發(fā)電。在此前七批生物質(zhì)項(xiàng)目名單中，垃圾焚燒項(xiàng)目占比約40%，但近年來垃圾焚燒高速發(fā)展，加之垃圾處理的剛性需求，因此預(yù)計(jì)今年新增補(bǔ)貼中垃圾焚燒占比將達(dá)到80%。以此測(cè)算，2020年垃圾焚燒新增補(bǔ)貼額度將達(dá)到12億元，對(duì)應(yīng)處理能力9萬(wàn)噸/日。
據(jù)以上估算，則新增項(xiàng)目的補(bǔ)貼覆蓋率約60%。
由于額度不夠，且所有申請(qǐng)補(bǔ)貼項(xiàng)目將按并網(wǎng)時(shí)間先后次序排序，剩余40%項(xiàng)目預(yù)計(jì)將在政策刺激下?lián)屟b并網(wǎng)，但筆者推測(cè)目前已并網(wǎng)項(xiàng)目所需金額已占完今年額度，搶不搶裝都得挪到明年，補(bǔ)貼金額也都得靠央地分?jǐn)倎斫鉀Q了。
1.3.已拿項(xiàng)目開工還是不開工，這是一個(gè)問題？
相比搶裝并網(wǎng)，試圖趕上“固定補(bǔ)貼”末班車的項(xiàng)目，方案給近期已拿下項(xiàng)目但尚未開工的企業(yè)留下了一個(gè)莎士比亞的問題“To be, or not to be, that is the question”。
根據(jù)方案，自 2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工、新核準(zhǔn)的項(xiàng)目全部采取競(jìng)價(jià)上網(wǎng)模式。
可見競(jìng)價(jià)上網(wǎng)范圍目前并不包含已開工項(xiàng)目（當(dāng)然，開工與否本身就是個(gè)難以界定的模糊階段），至于是否屬于存量項(xiàng)目，按照老辦法，文件并未明確。但可以確定的是，所有未開工項(xiàng)目從明年起就等同于新核準(zhǔn)項(xiàng)目，一律采取競(jìng)價(jià)模式。
也就是說，這兩年焚燒企業(yè)簽下的項(xiàng)目，要么趁還沒開工，還沒產(chǎn)生大量成本投入，提前與地方政府重新協(xié)商處置價(jià)，以對(duì)沖競(jìng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，要么趕緊開工，爭(zhēng)取“老人老辦法”的可能福利。
1.4.短期外部條件難有質(zhì)變：地方財(cái)政+處置費(fèi)+熱電聯(lián)產(chǎn)
按照方案設(shè)計(jì)，中央逐步退出的2毛錢補(bǔ)貼將主要由地方負(fù)責(zé)解決，同時(shí)提出了向居民收取“垃圾處理費(fèi)”、推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)等非電利用方式改善外部資金問題。
盡管看似設(shè)計(jì)了多種方案，但要想實(shí)現(xiàn)都面臨較大挑戰(zhàn)。
1）首先是地方財(cái)政。不同于早些年發(fā)展起來的垃圾焚燒發(fā)電，從今年起推出的多數(shù)項(xiàng)目主要位于經(jīng)濟(jì)條件較差的中西部地區(qū)，除非中央退出的補(bǔ)貼由地方省級(jí)財(cái)政支持，否則大量縣級(jí)乃至部分地級(jí)市自身財(cái)政收入恐難以撐起大梁。
從這個(gè)角度，中央給早期發(fā)達(dá)地區(qū)的垃圾焚燒項(xiàng)目補(bǔ)貼，卻斷了欠發(fā)達(dá)地區(qū)這些后來者的念想，多少有點(diǎn)劫富濟(jì)貧的味道（當(dāng)然，我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付制度還是做得很好的）。
2）其次建立垃圾處理費(fèi)制度。對(duì)于建立以污染者付費(fèi)為主題的市場(chǎng)化機(jī)制，并要求申請(qǐng)項(xiàng)目所在城市必須已經(jīng)實(shí)行該制度，多少有點(diǎn)難以實(shí)現(xiàn)。從目前推進(jìn)來看，很少有城市真正開展起來了向居民收取垃圾處置費(fèi)的制度。
在筆者看來，背后的原因主要在于收費(fèi)的邊際效益太低（有點(diǎn)類似于06年取消的農(nóng)業(yè)稅）。相比增加的這筆不大不小的“行政性事業(yè)收費(fèi)”，政府對(duì)應(yīng)得付出不小的收費(fèi)成本，同時(shí)，普通老百姓已生活不易，增加收費(fèi)將進(jìn)一步惡化百姓體驗(yàn)，邊際效益太差。因此對(duì)比起來，還不如政府直接支付此項(xiàng)費(fèi)用。
3）最后是推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)。這自然可以有效提高垃圾焚燒項(xiàng)目綜合收益，減小地方政府負(fù)擔(dān)。以史上最低處置價(jià)：2015年底重慶三峰18元/噸中標(biāo)紹興市垃圾焚燒項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目即為熱電聯(lián)產(chǎn)，而這也是史上最低價(jià)的背后底氣。但這要求垃圾焚燒廠建立在工業(yè)園區(qū)附近，顯然這種項(xiàng)目只能是得之我幸，難以全面推廣。
或者北方地區(qū)的垃圾焚燒廠設(shè)置也可適當(dāng)參考日本焚燒廠設(shè)置于市區(qū)附近，為居民供熱。
1.5.未來，這幾類苦練內(nèi)功控成本的企業(yè)將成大贏家
如上述，短期內(nèi)外部支付條件難有顯著改善，于是只能多向光伏企業(yè)學(xué)習(xí)，依靠企業(yè)苦練內(nèi)功，降低成本。從這個(gè)角度來看，未來那些成本控制更好的企業(yè)將成為市場(chǎng)的最大贏家。例如：
擁有自主核心設(shè)備的企業(yè)。如擁有爐排爐的光大、三峰、康恒等，擁有三大主機(jī)（鍋爐+汽輪機(jī)+發(fā)電機(jī)）的上海電氣等，自有核心設(shè)備將顯著降低投資成本，從而提高成本競(jìng)爭(zhēng)力。
不斷開展技術(shù)研發(fā)的企業(yè)。例如近年來部分企業(yè)逐漸從中溫中壓走向中溫次高壓，再到高溫次高壓鍋爐技術(shù)，提高發(fā)電量。
產(chǎn)業(yè)鏈延伸型企業(yè)。例如以焚燒產(chǎn)業(yè)為核心，延伸掌握滲濾液處理、飛灰處理、煙氣處理的企業(yè)，通過降低運(yùn)營(yíng)成本來增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。
民企。盡管國(guó)企融資成本更低，但伴隨競(jìng)爭(zhēng)加劇，民企更易控成本，更靈活而冒險(xiǎn)，例如通過提供管理水平來減少?gòu)S用電量占比，針對(duì)不同區(qū)域煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)的差別、不同區(qū)域燃煤標(biāo)桿價(jià)較高的地區(qū)、可供熱的地區(qū)靈活提供方案等。
從這個(gè)角度來看，方案更像是一場(chǎng)重新洗牌的機(jī)遇。畢竟，不管多少人看空，新政策的出臺(tái)，是基于行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的健康有序發(fā)展，只是新的政策會(huì)改變市場(chǎng)格局，重新分配利益而已。
1.6.對(duì)行業(yè)發(fā)展而言，降降溫也算不上壞事兒
從行業(yè)發(fā)展角度來看，方案的確將為行業(yè)降降溫，但這也不一定就是壞事兒。
過去幾年垃圾焚燒市場(chǎng)穩(wěn)定的盈利回報(bào)使得市場(chǎng)異?；馃?，以至于：
部分區(qū)域短期內(nèi)不宜建設(shè)垃圾焚燒的地方也大量倉(cāng)促上馬，部分建好的填埋場(chǎng)被閑置。顯然，這種將焚燒神圣化，將填埋妖魔化并不切合社會(huì)實(shí)際，一切的解決方案都應(yīng)是基于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多方面因素綜合來定。
扼殺了探索其他垃圾處置利用的可能模式。垃圾焚燒的火熱可謂所向披靡，一定程度上的確阻擋了市場(chǎng)探索其他技術(shù)的可能性。此次方案的降溫，將重新為諸如MBT技術(shù)在國(guó)內(nèi)的探索提供空間和土壤，從而更好更經(jīng)濟(jì)的解決社會(huì)環(huán)境問題。
此外，此次方案雖給后來者較大壓力，但同時(shí)也刺激了市場(chǎng)，倒逼市場(chǎng)在技術(shù)和管理等方面做出優(yōu)化改革。
此外新政也從機(jī)制上理順了權(quán)責(zé)利關(guān)系，同時(shí)為存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼爭(zhēng)取到了早日將補(bǔ)貼落袋為安的機(jī)會(huì)。否則眼看著越來越大的資金缺口以及遲遲不到位的應(yīng)收賬款，只會(huì)將相關(guān)企業(yè)慢慢拖入深淵。畢竟，類似案例在環(huán)保領(lǐng)域并不少見。
從這個(gè)角度來看，新政它不是吃光魚的貓，它是一條鯰魚呀。
1.7.新老分段，少量存量項(xiàng)目開始納入補(bǔ)貼，但存量壓力仍大
盡管此次方案明確了新老分段，但存量項(xiàng)目 （2020年1月20日前并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目）并未在此次方案中提及。
事實(shí)上，自從2018年6月第七批可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄（主要收錄2015年-16年并網(wǎng)的項(xiàng)目）發(fā)布之后，國(guó)家就再也沒有發(fā)布第八批名單。也就是說，2016年至2020年1月20日這4年期間并網(wǎng)的存量項(xiàng)目并不屬于本次方案探討內(nèi)容。
然而，這四年正是垃圾焚燒大力發(fā)展的4年。
今年1月，財(cái)建(2020)4號(hào)指出國(guó)家不再發(fā)布可再生能源電價(jià)附加目錄。電網(wǎng)企業(yè)將根據(jù)財(cái)政部等部門確定的原則，確定并定期公開符合補(bǔ)助條件的項(xiàng)目清單。此前1-7批目錄內(nèi)項(xiàng)目直接列入電網(wǎng)企業(yè)補(bǔ)貼清單。
3月財(cái)政部《通知》提出將抓緊審核存量項(xiàng)目信息，分批納入補(bǔ)貼清單。今年7~8月，國(guó)家電網(wǎng)先后公布了三批存量項(xiàng)目的新目錄（即可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單），其中第三批中有39個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目入選，主要涉及到2017~2018年（少量2016年項(xiàng)目）間并網(wǎng)發(fā)電的垃圾焚燒項(xiàng)目，合計(jì)涉及規(guī)模2.9萬(wàn)噸/日，對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼金額約6億元。
據(jù)E20統(tǒng)計(jì)，2020年1月20日以前并網(wǎng)發(fā)電的存量項(xiàng)目合計(jì)25.7萬(wàn)噸/日，扣除此次收錄的2.9萬(wàn)噸/日，仍有近22萬(wàn)噸存量項(xiàng)目亟待納入補(bǔ)貼，可見國(guó)補(bǔ)資金壓力仍大。
好在隨著風(fēng)電、光伏逐漸平價(jià)上網(wǎng)，可再生能源基金中的補(bǔ)貼額度也將逐漸向生活垃圾焚燒項(xiàng)目?jī)A斜。加之已將存量與新增項(xiàng)目進(jìn)行分割，存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼缺口有望逐漸縮小。
1.8.沼氣發(fā)電上網(wǎng)有了姓名，有機(jī)產(chǎn)沼發(fā)電有了機(jī)會(huì)
如前述，本次方案中，15億的中央額度中還明確包括了沼氣發(fā)電項(xiàng)目。
而在此前的生物質(zhì)發(fā)電“十三五”規(guī)劃布局方案里，生物質(zhì)發(fā)電基本只包括了農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電，沼氣發(fā)電可以說是沒有姓名。
此次方案制定的總體思路包括了近期習(xí)總書記“推進(jìn)環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物處理利用，形成系列配套保障措施，為全國(guó)有機(jī)廢棄物處理利用作出示范”的重要指示精神，明確包括了沼氣發(fā)電，這也為目前濕垃圾等有機(jī)物的能源利用提供了一定收益保障。
